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民营企业投资PPP项目的路径研究

2018-12-19 来源:《建筑经济》作者:卢明湘 谢晓莉 吕洁 点击:
       摘要:在我国PPP实践中,国有企业是社会资本的主体,民营企业参与率不高。究其原因,与民营企业自身对PPP项目投资业务不熟悉有关。结合民营企业投资PPP项目的主要流程,阐述民营企业投资PPP项目的市场进入路径、供应实施路径和市场退出路径,以提高民营企业投资PPP项目的能力。
       关键词:民营企业;PPP项目;市场进入;供应实施;市场退出
       1 引言
       采用公共部门和私人部门合作(PPP)模式,是为了利用市场力量,发挥私人部门的专业优势,提高公共产品及公共服务的质量和效率,实现公共利益最大化。不同国家和国际组织对其定义均存在程度不等的差异。我国财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》的定义:“政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系……”。根据《PPP项目合同指南(试行)》,社会资本是指依法设立且有效存续的具有法人资格的企业,包括民营企业、国有企业、外国企业和外商投资企业。但本级人民政府下属的政府融资平台公司及其控股的其他国有企业(上市公司除外)不得作为社会资本方参与本级政府辖区内的PPP项目。因此,我国推行的PPP模式中的社会资本和西方的私人部门不同,不仅包括民营企业、外国企业、外商投资企业,还包括国有企业。
       在我国PPP实践中,国有企业是社会资本的主体,私人资本的比例明显低于国有企业。根据财政部《全国PPP综合信息平台项目库第10期季报》,截至2018年3月末,1009个国家示范项目已签约落地843个,签约社会资本共1449家,其中国有企业790家,占54.5%,民营企业567家,占39.1%。和国有企业相比,民营企业的参与率不高。全国工商业联合会认为民营资本参与PPP项目积极性不高的原因在于民营资本未享受与国有资本同等待遇,部分PPP项目在执行过程中变成为国有企业“量身订做”,融资门槛过高;建议降低民营企业准入门槛,加大对民营企业的融资政策扶持,为PPP项目更公开透明提供政策性保障等措施。以上建议在一定程度上有利于提高民营企业投资PPP项目的积极性。
       但是,本研究认为除了上述外部原因外,参与率不高还与民营企业自身对PPP项目投资业务不熟悉有关。当前有关PPP的法规文件都是从政府角度制定的,大多数研究侧重于政府如何选择社会资本,相比于具有国家及相关政府支持、天然具备资金和信息等多方面优势的国有企业,如何指引社会资本中占绝对多数的民营企业投资PPP项目,是一个值得探讨的问题。本研究致力于民营企业投资PPP项目的路径研究,从民营企业自身角度指引民营企业投资PPP项目,以提高民营企业的参与率。
       2 民营企业投资PPP项目的主要流程
       根据《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》,PPP项目操作流程分为项目识别、项目准备、项目采购、项目执行和项目移交五个阶段。在此流程基础上,本研究站在民营企业角度将以民营企业为主的社会资本投资PPP项目的主要流程分为市场进入、供应实施和市场退出三个阶段,如图1所示。
       市场进入阶段主要包括民营企业的市场进入准备、PPP项目的发起、确定PPP项目的投资意向等环节;供应实施阶段主要包括民营企业的对PPP项目的供应决策、PPP项目的供应和PPP项目的实施等环节;市场退出阶段主要包括民营企业退出PPP项目的形式分析、退出方式设计和项目正式移交等环节。
       3 民营企业投资PPP项目的市场进入路径分析
       市场进入关系到民营企业对PPP项目的优选,关系到民营企业在项目供应实施、市场退出等阶段的收益、风险和有效退出等问题,因此,对市场进入路径进行重点研究对民营企业投资PPP项目十分重要。民营企业投资PPP项目的市场进入路径如图2所示。
       3.1市场进入准备
       民营企业应加强PPP项目的投资意识。通过在企业建立PPP项目投资管理部门,力推PPP项目相关工作;建立企业从高层到基层参加PPP项目培训的政策,鼓励企业员工参与PPP项目培训;熟悉社会资本投资PPP项目的政策、法规和规范,熟悉PPP项目投资流程;认识社会资本在PPP项目中的地位,积极发挥民营企业投资PPP项目的专业优势和主观能动性。
       民营企业应从企业内外部积极建设PPP专家团队,初步遴选潜在的PPP项目。通过外部招聘和内部培养等方式建立企业内部的PPP项目投资的专家团队,对企业投资PPP项目进行决策;加强与财政部和地方财政厅PPP专家库的专家、国家和地方发改委PPP专家库的专家、高校和科研院所的PPP学者专家的沟通联络,建立为本企业服务的外部PPP专家咨询团队和智囊团,为企业遴选PPP项目提供咨询服务。
       3.2PPP项目发起
       PPP项目可以由政府方或者社会资本方发起,其中以政府方发起为主。社会资本方主动发起PPP项目不仅具有政策依据,而且具有较大的现实需求。因此,作为社会资本的民营企业,应抓住机遇抢滩PPP市场,改变传统被动方式变成主动,加强向政府和社会资本合作中心主动发起PPP项目,积累经验。
       由社会资本方发起的PPP项目,社会资本方以项目建议书的方式向政府和社会资本合作中心推荐潜在项目,表明投资意向;会同行业主管部门评估潜在项目,项目通过后,财政部门将项目列入项目年度开发计划;编制项目可行性研究报告、项目产出说明、初步实施方案,并向财政部门提交项目资料。由政府方发起的PPP项目,社会资本方应积极参与项目建议书、项目可行性研究报告、项目产出说明、初步实施方案的编制。民营企业应积极参与PPP项目的前期论证工作,跟踪和熟悉项目。
       3.3确定投资意向
       对列入项目年度开发计划并向财政部门提交了有关项目资料的项目,财政部门、政府和社会资本合作中心会同行业主管部门,根据《PPP物有所值评价指引》规定,从定性和定量两方面对项目开展物有所值评价;为确保财政中长期可持续性,根据《财政承受能力论证指引》规定,开展财政承受能力论证;根据《政府和社会资本合作模式操作指南》规定,项目实施机构编制项目的《实施方案》。
       作为社会资本的民营企业应积极参与政府方发起的PPP项目的《物有所值评价报告》、《财政承受能力论证报告》和《实施方案》(以下简称“两评一案”)的编制;由民营企业主动发起的PPP项目,通常由发起方组建专业团队,进行项目的策划论证,并自行承担相关前期费用,聘请专业咨询公司及律师团队,编制项目的“两评一案”。
       4 民营企业投资PPP项目的供应实施路径分析
       民营企业投资PPP项目的供应实施阶段的主要工作包括对PPP项目的供应决策、PPP项目供应和PPP项目实施三个环节。民营企业投资PPP项目的供应实施路径如图3所示。
       4.1项目供应决策
       民营企业应首先在市场上收集PPP项目采购的相关信息;结合自身投资领域、资金实力、投资收益和风险控制要求等,对收集的PPP采购项目进行初步筛选;购买经过初步筛选项目的资格预审文件,熟悉资格预审要求,判断自身是否符合资格要求,是否需要与其他社会资本方组成联营体等;通过对PPP项目的采购需求和社会资本方或联营体的供应需求分析,做出项目供应的最终决策。
       4.2PPP项目供应
       在做出项目供应决策后,根据资格预审要求认真编制资格预审文件;通过资格预审后,根据项目采购文件认真编制采购响应文件;作为中标候选人,与采购结果确认谈判工作组就合同中可变的细节问题进行合同签署前的确认谈判;确认谈判完成后,与项目实施机构签署确认谈判备忘录;在对采购结果和根据采购文件、响应文件、补遗文件和确认谈判备忘录拟定的合同文本进行公示无异议且政府审核同意后,与项目实施机构签署PPP项目合同,完成对PPP项目的供应。
       4.3PPP项目实施
       按照项目合同约定,社会资本方依法设立项目公司注入注册资本金,在财政部门和项目实施机构的监督管理下,进行项目融资;确定设计、监理、造价、项目管理和工程施工等单位,负责项目的建设和竣工验收;负责项目的运营,配合项目实施机构定期进行项目产出的绩效考核,编制季报和年报,报财政部门备案;配合项目实施机构每3~5年对项目进行中期评估,分析项目运行状况和项目合同的合规性、适应性和合理性,及时评估已发现问题的风险,制订应对措施,并报财政部门备案。
       5 民营企业投资PPP项目的市场退出路径分析
       完善的市场退出机制是社会资本尤其是民营企业投资PPP项目的重要保障。这一阶段包括市场退出形式分析、退出方式设计和项目正式移交三个环节。民营企业投资PPP项目的市场退出路径如图4所示。
       5.1退出形式分析
       社会资本的退出形式包括期满退出和提前退出(整体提前退出和部分提前退出)。通常情况下在运营期满后顺利完成移交,实现社会资本期满退出是最为理想的结果。然而,PPP项目涉及领域多专业性强、运营周期长投资大、项目风险高收益低、社会资本参与方多且专长各异等因素的存在,使得社会资本尤其是民营企业在合作期限结束之前可能面临提前退出市场的现实需要。因此,应在市场进入阶段将退出问题进行提前规划,对市场退出形式进行综合论证,同时结合项目的具体情况对提前退出时点进行分析,即对锁定期的期限设定问题进行分析,并在PPP项目合同签订时与项目实施机构进行谈判协商,并将市场退出形式、退出时点(锁定期的期限)、不同市场退出形式下的补偿方式、移交内容和移交标准等条款写入PPP项目合同中,以规避民营企业在市场退出时面临的不确定性和风险,增加民营企业的灵活性和融资吸引力,使民营企业更好地实现资金价值。
       5.2退出方式设计
       社会资本的市场退出方式主要有:政府回购、股权转让、公开上市、发行债券、资产证券化、租赁等。民营企业投资PPP项目时,应根据不同的市场退出形式对市场退出方式进行设计,并在PPP项目供应阶段将有关市场退出方式的条款写入PPP项目合同中。
       政府回购是社会资本的主要退出方式。对期满退出的政府回购,理论和实践都较多,民营企业应重点分析提前退出的政府回购,分析不同退出时点的补偿决策机制和补偿支付方式等。股权转让是常用的提前退出方式。社会资本方在项目正常生产运营的某个时点将其持有的项目公司股权转让给其他股东或政府同意的运营单位。民营企业应重点分析股权转让方式、转让条件、转让时点等问题,在签订PPP项目合同时应争取尽可能少的对股权变更的限制。公开上市是将项目公司按上市要求和程序进行公开上市,社会资本再通过二级市场转让股份,从而实现社会资本的市场退出。发行债券是PPP项目公司“以债还贷”的一种途径。常规企业债受法律法规约束较高,而项目收益债的发行门槛较低,使得PPP项目公司通过发行项目收益债退出市场成为可能。资产证券化是指缺乏流动性,但具有未来稳定现金流的财产或财产权作为基础资产,通过结构化金融技术,将其转变为可以在资本市场上流通和转让的证券,实现社会资本的市场退出。租赁是以资产转移为基础,项目公司以项目资产与租赁公司开展售后回租业务,租赁公司在运营期向项目公司支付资产买卖全部价款或部分价款,实现社会资本的提前退出。
       5.3项目正式移交
       PPP项目正式移交主要包括项目的移交准备、性能测试、资产交割和项目的平稳运营过渡等。
       项目移交时,项目实施机构或政府指定的其他机构将组建项目移交工作组,社会资本或项目公司与项目移交工作组对项目移交进行准备,完成项目移交准备;按照项目合同约定确认的补偿方式、移交内容、移交标准,制定的资产评估和性能测试方案等,对项目进行性能测试;社会资本或项目公司将满足性能测试要求的项目资产、知识产权和技术法律文件,连同资产清单移交给项目实施机构或政府指定的其他机构,办妥法律过户和管理权移交手续,完成项目资产交割;项目资产移交后,社会资本或项目公司应配合项目实施机构或政府指定的其他机构做好平稳运营过渡的相关工作,完成项目的平稳运营过渡,以保证项目实施机构或政府指定的其他机构接收到一个平稳运行的项目,完成项目的正式移交。
       作者介绍:卢明湘1, 谢晓莉2, 吕洁2(1.西华大学管理学院, 四川 成都 610039; 2.西华大学土木建筑与环境学院, 四川 成都 610039)
       参考文献
[1]财政部.关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知(财金[2014]76号)[Z].2014.
[2]财政部.PPP项目合同指南(试行)(财金[2014]156号)[Z].2014.
[3]沈中文,社会资本参与PPP项目的主要问题及建议[J].金融经济,2017(4):16-18.
[4]财政部PPP中心.全国PPP综合信息平台项目库第10期季报[Z].2018.
[5]全国工商业联合会.关于进一步完善政策鼓励民间资本参与PPP的提案[Z].2017.
[6]财政部.政府和社会资本合作模式操作指南(试行)(财金〔2014〕113号)[Z].2014.
[7]黄华珍.PPP项目资产证券化退出机制的法律分析[J].招标采购管理,2015(11):41-42.
[8]艾阳.租赁将成为PPP项目社会资本退出的方便之门[Z].财政部PPP中心,2016.
 
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