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基于契约理论分析PPP项目融资建设

2018-12-18 来源:《科技与创新》作者:浙江工商大学 王腾 胡鸿翔 点击:
       摘要:PPP代表了我国公共服务供给改革的方向,也是供给侧结构性改革的重要内容。对我国PPP项目融资建设与运营管理中的问题进行系统分析,具体的思路是运用委托代理理论与交易成本理论对PPP项目公司设立的合理性与必要性进行分析,通过考察剩余控制权的分配研究PPP融资与运行制度设计的激励相容性。结合上述研究结论,从政府、企业、银行等不同视角提出了相关的意见和建议。
       关键词:PPP模式;契约理论;融资建设;结构性改革
       1概述
       PPP模式的核心是将政府资源与私人部门投资相结合,从而为消费者提供最优公共产品和服务。根据现代契约理论的解释,PPP项目的本质就是项目各参与者缔结契约的集合。这些契约的重要作用之一就是对各个要素所有者之间的权利、责任和义务进行界定,并对项目组织进行合理分割,从而促进各个项目参与者之间的合作。所以,我们将用契约理论的分析工具研究PPP融资与效率问题。
       我国对PPP模式的探索起源于20世纪90代初期,且在近年来国家各项指导意见和办法的推进下,全国PPP项目呈现出快速发展的态势。根据财政部统计数据,至2017-10底,已进入开发阶段的PPP项目达6806个,计划投资额超过10万亿元,其中已落地项目2438个。
       2PPP资本融资问题及理论分析
       2.1交易成本理论与PPP融资
       科斯(1937)最早在发表的文章《企业的性质》中提出交易成本的概念,并认为信息搜寻成本、谈判成本、签约成本、监督履约情况的成本以及处理违约行为的成本构成了交易成本的重要部分。对于公共基础设施服务,如果完全让政府负责筹资、设计、建设和运营,这无疑会对政府造成巨大的负担。政府需要基于全局选定合作对象,需要付出巨大的信息搜寻成本;签订合同需要细致考虑、讨价还价,易产生大量签约、谈判成本。
       PPP模式可将这些工作统一交给项目公司来做。由于PPP有多种运营模式,涉及到多方,结构复杂,我们仅以BOT来说明。BOT典型的参与者有中央政府、省级政府、发起人、项目公司、放贷方、用户、供应商、运营商等,其基本结构如图1所示。
图1BOT的基本结构
       2.2委托代理理论与PPP融资
       代理理论最初是由简森和梅克林于1976年提出的。张维迎(2004年)提出的模型给予我们极大的启发。我们以代理理论的基本模型为基础,并有以下假设。
模型涉及委托方(政府方)和代理方(社会资本方)。委托方是风险中性的,代理方是具有风险规避的。
       委托方对代理方进行监督时有监督成本M(a),a为代理方的努力程度,并认为M(a)=B-Aa,其中B≥0,A>0,B≥A,0<A<1.
       代理方的代建报酬满足以下形式:S(a)=w+β[M(0)-M(a)],0<β≤1,其中,w为固定报酬费用。
       代理方在管理工作中付出的成本C(a)应满足成本随努力程度增加而增加的要求,设
       即代理人的确定性等价收入为报酬收入减去代理人的成本和风险补偿之后的收益水平。根据假设中代理人的保留效用水平为,则代理人的参与约束(IR)可表示为:
       由于代理人具有私人信息,而委托人无法完全得知代理人的努力程度,处于信息优势的代理人则可能选择一个利益最大化的努力水平,从而降低了委托人的期望收益。因此,从自身的利益出发,代理人选择的努力水平还需要满足以下的激励相容约束(IC)条件:
       如果政府方与社会资本方共同出资持股成立PPP项目公司(SPV),这种情况下,显而易见的优点就是提升了监管力度,降低了监督成本。就像在解决外部性问题时,可以采用外部效应内在化一样,成立SPV使得政府方和社会资本方可以一起参与管理,加强了私人监管,即社会资本方会以自我监管的形式替代原先政府方的部分监管。
       因此,我们可以认为A=A1+A2,其中A1为政府方边际监督成本,A2为等效的社会资本方边际监督成本。即政府方以更小的代价得到了相同的监督效果,由此带来的好处如下。监督成本的节约为:
       在PPP项目中,如果社会资本方仅扮演代理人的角色,他将努力为自己谋利。而如果将社会资本的“代理人”角色扩大到“委托人”和“代理人”兼任一身,则私营部门拥有较之前更多的剩余索取权,他有动力为自己而工作。从这个角度看,成立PPP项目公司是合理的。
       2.3基于剩余控制权的分析
       根据Grossman(1986)对PPP项目模型的假定,公共部门G和一个私人部门P共同参与合作一个项目,其各阶段如图2所示。
图2PPP项目模型阶段划分
       2.3.1时期0
       该时期内缔约双方签订初始契约,契约规定合作双方间的项目收益分配,并对剩余控制权的配置问题进行初步定义。假设项目收益(剩余索取权)分配系数为θi,公共部门对该项目收益的分配比例为θg,私人部门对该项目收益的分配比例为θn,且θgn=1.我们假设控制权配置系数是一个连续变量,则π(π∈[0,1])是属于公共部门剩余控制权份额,私人部门的剩余控制权份额为1-π.
       2.3.2时期1
       我们假设双方在该时期内对该项目进行共同投入。设公共部门的投入为yg,私人部门的投入为yn,投入yi(i=g,n)的成本函数为Ci(yi),公共部门和私人部门投入的成本函数分别为Cg(yg)及Cn(yn),假定Ci(i=g,n)是严格递增,凸的且二阶导数连续可导的函数,即Ci>0,Cin≥0且Ci(0)=0.
       2.3.3时期2
       该时期按项目得以实现收益,当投入发生后,合作双方面临以下的协商情况:如果仅通过剩余控制权的初始配置来进行该项目的管理和维护,项目收益为B(y,π),其中,y=(yg,yn);然而如果双方合作协商决策,则该公共项目的收益为b(y),且b(y)>B(y,π),即双方能从合作决策中受益。设π=0时,项目收益为bn(y);π=1时项目收益为bg(y)。假定B(y,π)=πBg(y)+(1-π)Bn(y).
       2.3.4时期3
       在该时期双方将协商是否进行转移支付,一旦协议达成,公共部门的收益为ug(y)=θgb(y)+t,私人部门的收益为un(y)=θnb(y)+t,其中,t可正可负,是从私人部门到公共部门的转移支付额。但是如果双方没有达成共同决策的协议,则只能通过剩余控制权的初始配置来对项目进行运作和
       对于时期0设定的剩余索取权分配系数θi和剩余控制权分配系数π,在时期1双方决定投入是个动态过程,双方分别根据自己的净收益,收益Vg(y,π)减去成本Cg(yg)最大化来决定时期l的投入yi,当i方投入的边际收益与边际成本相等时为其最优投入水平,可得:
       即此情况下公共部门和私人部门在PPP项目中的投入与公共部门的剩余控制权成正比,因此,合理提高政府的剩余控制权比重,对政府和社会资本的投入有激励作用,此时,双方的投入水平会增加,有利于促进项目的健康长远发展。
       即此情况下公共部门和私人部门在PPP项目中的投入与公共部门的剩余控制权成正比,合理提高社会资本的剩余控制权比重,对政府和社会资本的投入有激励作用,双方的投入水平会增大,有利于促进项目的健康长远发展。其结果如图3所示。
图3公共部门(私人部门)投入与公共部门剩余控制权关系图
       上述模型的研究结果显示,过度强调公共部门在PPP合作项目中的主导作用或将过多的剩余控制权赋予私人部门均不是最佳的配置方案。当公共部门拥有的剩余控制权达到一定水平时,适当提高私人部门的剩余控制权配置有利于合作双方加大各自的投入水平;当私人部门拥有的剩余控制权达到一定水平时,适当提高公共部门剩余控制权配置有利于合作双方加大各自的投入水平,从而对PPP项目起到正向作用。
       3结论与政策涵义
       在当前的情形下,PPP模式是符合我国实际情况的。它既能满足社会对基础设施不断增长的需求,又能缓解地方债务上升的情况。通过模型分析我们认为,成立PPP项目公司是合理且必要的,适当的剩余控制权可对PPP项目起到正向作用。通过PPP模式,地方政府将公共物品的提供由政府转移到私人,一定程度上提升了效率。私人部门获得稳定收益的同时,政府也从中获益。
       然而,我国的PPP模式毕竟仍处于起步阶段,与欧美等发展了几十年的PPP行业相比仍显稚嫩,主要体现在法律法规不完善导致权责边界界定模糊;准入与运营门槛高,国企一家独大;前期项目规划失误造成项目后期获得暴利或承担巨额亏损。
       政府需要加强契约意识,特别是地方政府换届时,政府方需要恪守契约;我国应出台更多相关法律,从法律层面上明确参与各方的权责;政府应努力降低民间企业的参与门槛,积极推动产业基金、资产证券化等进程,鼓励金融机构放宽审核要求与成本,激发民间企业的参与热情。
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