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PPP模式中政府投资资金监管法律制度

2018-12-19 来源:《中国集体经济》作者:贵州大学 张瑞雯 点击:
       摘要:政府与社会资本合作(PPP)过程中在资金监管方面应该兼顾公平和效率,但在实践中,政府投资资金预算缺乏有效约束,资金用度不规范、监管低效、程序错乱等,问题诸多。鉴于此,政府通过开源节流,拓宽资金来源,保证资金稳定,严控肆意调整标准,确保监管有效性,从而实现新型模式下政府投资资金监管的法制化、标准化、有序化。
       关键词:PPP;政府投资;公司利益;资金监管
       近年来,我国各地政府为提升本土竞争力,越来越多的采用PPP投资模式开展经济建设。PPP,即政府和社会资本合作。观其大,其解决了政府财政困窘状况,观其小,亦充分运用了私营实体经济的资金、技术优势。可谓互惠互利,互相促进,一举两得。但是,在实践过程中稍不留神就易跑偏,如有些地方政府为了完成改革任务出现赝品PPP项目,市场投资风险的不稳定以及不确定导致一些PPP难以脚踏实地,落到实处。而带来的负面效应就是,有效的社会资本因为政策和风险的阴晴不定而不愿意进入投资领域。正因如此,笔者就以陕西省榆林市的“七项政策”为一个视角,对PPP模式中政府投资资金监管法律制度建设存在的问题进行简要探讨,并指出其中问题,提出有针对性的解决方案,以促进我国PPP项目依法、有序、稳定发展。
       一、PPP模式中政府投资资金监管法律制度之渊源
       2018年3月11日第十三届全国人民代表大会第一次会议通过《中华人民共和国宪法修正案》,充分发挥社会资本优势,提升政府治理能力以及治理水平,其为两者互联互动发展提供法律支持及保障。PPP模式即是政府与社会经济联动的媒介,当政府与社会经济在PPP模式的作用下,发挥正方面的导向作用时,当地经济会成正比例曲线增长,政府的政绩曲线会上涨,私人经济曲线也会水涨船高,从而实现互惠互利。这种理想情形为我们每个人所期盼,但是,在实践中,往往是政府政策表面上看起来妥当,实际上是变相吸纳社会资本,呈现出一种“伪合作”的现象,当然社会资本持有者也不愚昧,两者之间的扯皮与博弈,最终影响的却是经济的前进曲线。
       通过研读比较法学,我们不难发现,和西方法律体系在经济社会生活中所起的核心作用不同,我们的法律史以及经济模式等诸多因素所造就的是具有中国特色社会主义的“半法律体系”(semi-legalsystem),正是由于在这种模式下,合同的履行有很大一部分是靠非正式关系网络来实施的,法律的作用有时很有限。相似的情形,并非仅仅发生在国内,正如Ellickson在对美国社会进行田野调查后所指出的,并非只有政府才能产生规则与秩序。他认为,人们在大多数时候做出决定并非基于成本效益的考虑,而总是通过社会规范来考虑效率结果,而科思认为,效率是通过理性化谈判所达成,两者相去甚远。
       PPP模式下的政府与社会资源合作产生纠纷时,未必就无法可依,无章可循,解决外部冲突可依赖多元化的纠纷解决机制,但问题的关键却是政府投资资金的流向以及由谁监管、如何监管、最终由谁负责、对谁负责。
       Ellickson的研究表明,将法律视为外部性冲突解决的唯一方法是有缺陷的,现实中往往存在多元秩序治理结构,在这种多元治理结构内部,各种规则资源存在着互替、互补的关系,它们都对人类合作秩序的维持和演进作出了重要贡献,这些非官方法律资源和政府实施的官方规范一起构成一个多元化的社会控制体系。由此,PPP模式为政府与社会资源合作提供条件,而纠纷的解决则应依赖于这种多元化的控制体系,从而实现公平与效率的兼顾。
       但是,在法律多元主义视角下,当法律和政府均不完备时,有可能会生成各种替代性社会机制,他们与官方法律机制一同发挥治理作用。在具体的私力救济措施上则表现在从最初的温和议论到威胁、强力扣押或毁坏财产等多种措施的综合运用。这说明在关系紧密的群体中,除政策、行政法规和法律等官方实施的正式规则之外,还存在不通过官方机构执行、实施的各种非官方法律资源。这些规则既包括建立社会“信任”的各种机构,如社会规范、声誉机制、舆论、习俗、关系网(亲缘、地缘、业缘等)中的隐含契约、道德和黑帮帮规、乡规民约,也包括某些通过“拉关系”建立的腐败、寻租等隐含契约。契约的合乎法律性是法律学问上应该予以探究的问题,也是社会规制以及国家宏观调控领域规制的内容,政府投资资金监管方面也有可能涉及到谋私、腐败等问题,实践证明,人心最不可靠,所以法律约束尤为珍贵,由第三方负责监管,形成真正的投资-实施-监督的三方结构,在PPP模式下,把钱真正运用到点子上。
       二、模式之应然状态
       “我们所称的PPP,是指政府公共部门与民营部门合作过程中,让非公共部门所掌握的资源参与提供公共产品和服务,从而实现政府公共部门的职能并同时也为民营部门带来利益。”追本溯源,PPP合作模式主要落在了资金合作方面。以上也已分析,如果对于资金缺乏有效监管所致的公私合作屡遭流产,这种模式的采用毫无疑问会无疾而终。那么,正常的运行监管状态应当是怎样的呢?
       (一)高效
       根据2018年3月两会通过的具体内容,惠民政策将是未来几年的主旋律。随着逐步放开的基础设施建设领域,以及“一带一路”经济模式的影响,政府采用与社会资本合作的模式进行融资,充分发挥市场调节资本运作效率。对于政府而言,通过PPP模式融资,不仅可以缓解政府财政压力,降低财政资金流出比;对于私营经济体而言,还能刺激市场经济活跃指数,提升城市竞争力。基于资本的逐利性特征,私营部门必将重视其参与的投资项目,竭尽全力地做到建设质量管控,运营成本核算等,其还会通过改革创新降低成本,去追逐利益最大化,从而使项目的“质”和“量”均得以兼顾。
       (二)平等
       PPP模式,其本质是政府引入私营资金参与公共服务设施建设,一方是公,一方是私,本身主体上就是不对等的,所以,要实现资金监管的平等。首先,两个主体即政府公共部门与私营部门都应当平等的参与到PPP项目投资建设中。其次,尽可能的拓展私营部门的主体外延,至少是到社会公众。因为社会公众不仅仅是投资者,还是最终基础设施建设的消费者。消费者监管的效力毋庸置疑,因为毕竟谁都不会搬起石头砸自己的脚,自己建设自己享用,那么资金的流向就清楚了。通过预算规范政府的收支,这也是十九大召开后重修国家预算法的原因之一,也是实现预算法终极目标公共利益最大化的途径。
       三、模式之实然状态
       在实践中,PPP模式大多数的失败来自于资金监管不力。“台湾高铁案”就是典例。而资金监管的问题主要出自于来源、预算及监管程序等方面。
       (一)资金来源无保障,决策盲目
       政府与私营主体之间的PPP模式投资不是空穴来风,政府是要在决策前,评估项目建设的必要性以及衡量其是否符合规定,不仅如此,还应当评估PPP模式的适用性、对财政承受能力以及作价进行取舍。“台湾高铁案”中台湾高铁建设总成本高达4000多亿元新台币,中标的五大原始股东仅投资290亿元,出资额只占到全部实收资本金的18.57%,远远未达到规定的数额,即“发起股东的投资不能低于资本的40%”这一规定,其余资金则完全依靠贷款。台湾当局在高铁建设投资之初,一味相信通过PPP方式可以实现“政府零投资”,甚至还能享有一定的回报,忽视了对公共事业成本的有效论证和监管。事实上,台湾当局忽视了对PPP模式可行性的评估,纯属于过于自信的过失,其应当在实施前,将公私合作模式的可行性以及风险承担能力和资金持有水平等进行衡量后再做决定,也不至于覆水难收。
       (二)预算缺乏约束,使用不当
       资金的适用必须“有理有据”,滥用资金,资金去向不明是毁掉所有类型合作的割草机。在“台湾高铁案”中,由于政府的“零付出”逐渐发展成为无尽的向银行贷款,甚至不断投入后续资金,资金严重超出预算。在台湾高铁建设过程中,台湾高铁联盟多次向当地政府寻求支持,当局基于政治压力,考量高铁项目建设失败的利益得失后,多次给予援助。由此可见,当政府投资项目严重超出预算时,问题则层出不穷,一方面不敢戛然而止,担心造成社会大环境的动荡,譬如就业、劳工等问题,另一方面此块鸡肋,丢之可惜,食之无味。所以,在实施项目前,政府和私营主体均应当做好预算,使合同落在实处,适用得当,即“凡事预则立不预则废”。
       (三)监管程序失灵,资金监管低效
       政府的公共财政资金实际上是在基础设施建设过程中不断投入的,如果监管程序失灵,监管资金流向不明,造成恐慌的情形下融资便会陷入困境,合作也就很难再达到预期的效果。此外,还会滋生一些腐败问题。由于双方利益诉求不同,PPP项目在投资建设的过程中,公权力部门普遍具有较大权力以及较强的支配权,那么在利益分配时,谁拥有话语权,换言之,话语权将如何分配就显得尤为重要了,每一个参与者均希望以最低成本换取最高利润,此时就为腐败提供了温床。
       四、模式之优化路径
       首先,拓宽渠道,确保资金来源稳定。PPP项目多数为基础设施建设或公共服务类项目,例如交通、住建、环保等。一方面,采用模式进行试点、总结经验、分析问题。例如“陕西省榆林市的‘七大政策’”,负有支出责任的政府部门须将其纳入年度财政预算和中长期财政规划,以保障资金拨付。县区级未完成项目,须在一个月内向市级报备。如果县区级PPP项目实施到期未履行或者履行不满足条件,市级可通过财政体制进行扣款,切实保障合法权益。另一方面,政府可以通过设立产业融资基金,以吸引更多社会资金以股权形式介入公司,参与项目的建设与运营,解决项目融资以及债务问题。
       其次,严格控制预算,确保资金使用规范化。资金流向的明确对PPP模式能否有效运营是至关重要的。
       再次,加强资金监管力度,防止预算超支。根据试点经验,总结实践方法,严格控制拨付环节,必须做到有理有据才拨付。
       最后,监管必公开,确保把每一笔资金都落到实处,实现每一分钱问责制度,评估报告要向社会公众公布,接受社会舆论监督。
       五、结语
       PPP模式已经成为各国政府投资公共服务设施的新趋势,公私合作模式在未来几年也会成为新潮。总而言之,PPP模式下资金的法律制度研究不论是理论还是实践均值得进一步探讨,前路任重而道远。
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