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PPP项目资产全生命周期管理研究

2018-12-19 来源:《建筑经济》 作者:周晓杰 尹贻林 王翔 点击:
       摘要:PPP项目资产的形成落地直接关系公众利益,在基于公共物品理论和新公共管理运动模式的基础下,通过分析PPP项目各阶段资产管理目前存在的问题,运用ALM模型构建PPP项目资产的全生命周期管理框架,将PPP项目各阶段紧密联系,以全新视角进行PPP项目的资产管理。
       关键词:PPP项目;资产管理;ALM模型;全生命周期
       1 引言
       2014年以来,国家多个部委尤其是财政部和国家发改委连续颁布多个相关文件推动政府和社会资本合作(PPP)模式,在我国掀起一股PPP模式热潮。PPP项目资产直接关系公众利益,而PPP项目各阶段遇到的问题或困境使得政府想要创造最大的公众利益、连同私人资本增大公共物品供给效率,即保证福利最大和效率最优的愿望落空。因此如何正确地从项目的全生命周期角度进行PPP项目资产的合理化管理就显得尤为重要。本文以资产全生命周期管理的视角,统筹PPP项目的规划、建造、运维和移交等阶段,在满足公共利益和社会资本经济利益的前提下,达到PPP项目资产全生命周期的价值稳定和提升。
       2 PPP模式及其项目资产管理
       2.1PPP项目及其资产的意义与范围
       PPP项目包括交通运输、生态建设和环境保护、教育、水利建设、医疗卫生、保障性安居工程等行业领域基础设施,这些领域都与公共利益密切相关。利益干系人需求的满足取决于项目价值的实现,对于PPP项目而言,主要满足政府方提供的公共产品和服务需求及私人部门追求利益的需求。
       PPP项目由政府和社会资本合作对固定资产进行投资、建设和运营,其资产的最终所有权属于国家。政府运用这些资产从事公共产品或服务的提供以促使公共利益的增长,社会资本运用这些资产实现自身经济利益的目标。将资产概念用于研究PPP项目资产的问题,它一方面反映了PPP项目的价值形式,并强调价值管理的概念;另一方面,PPP项目的公共福利目标得到充分考虑,PPP项目的经济和社会效益可以更好地得以衡量。
       2.2项目资产管理方法
       2.2.1传统项目资产管理方法
       传统项目资产管理中,财务与业务以及整体经营环境的管理融通和衔接较弱,以至于存在资产管理观念淡薄等难以全面支撑科学决策的典型问题。而且在建筑工程中,传统建设模式形成固定资产的方式是设计和建造相分离、建设和运营相分离的模式,不同阶段的工作目标和利益诉求各不相同,缺乏整体目标的一致性,缺乏沟通管理,资产全过程管理欠缺。PPP模式集建设运营为一体的大量出现,要求管理理念的转换和管理方式的创新,传统形势下的资产管理方法已不能满足PPP项目资产管理的目标与任务要求,急需一种全新管理理念和方案的出现。
       2.2.2资产全生命周期管理研究
       随着现代工业活动对环境的影响得到人们的广泛关注,资产生命周期管理(AssetLifecycleManagement,ALM)已演变为一种新的管理方法。本文认为资产全生命周期管理(ALM)实际上就是将资产作为研究对象,从全生命周期的视角出发,对资产的生成过程、运营保护及运用进行全方位、全要素的管理,考虑资产在生命周期内不同阶段的问题,通过采取行之有效的措施,提高资产整体效益的管理方式。
       相关研究发现,目前PPP模式在我国的推进过程中,也存在重建设轻运营和设计冗余问题、可能存在资产虚化现象、缺乏有效的绩效考核、政府监管不力问题,即上文分析的筹划设计阶段、施工建造阶段、运维移交阶段存在的问题或漏洞。则通过移植创新的思路,将PPP项目资产管理与ALM模式相嵌套,以期实现PPP项目资产管理的目标与任务。
       2.3PPP项目资产管理的目标与任务
       2.3.1基于公共物品理论的PPP项目资产管理
       PPP模式是公共部门与私营部门合作提供公共物品的制度安排,涉及行使公共权力和保护公共利益,具有显著的公共性。PPP项目的制度目标是确保政府有效地提供公共产品以满足公众的需求,公共物品理论就是一个支撑其制度发展的重要理论基础。因为公共物品提供依附于公共项目,则公共物品的供给结果与公共项目成败有直接关系,而PPP项目是指采用PPP模式提供公共物品或服务,仍属于公共项目的范畴,则PPP项目形成资产仍要满足政府为实现最大公共利益所做的努力,保证政府为公众提供公共物品或准公共物品和服务的供给需求。
       PPP项目中,政府对项目进行补贴或者提供配套设施,以及将项目的特许经营权转让给社会资本,因此需要对PPP项目进行有效的监督,更要合理安排PPP项目全生命周期各阶段资产的形成确定,严格按照筹划设计阶段要求进行项目的具体实施和后续的运营移交,保证PPP项目资产准确生成,提高公共物品的供给率,增大公众的利益。
       2.3.2基于新公共管理运动的PPP项目资产管理
       新公共管理运动是一种基于企业的商业管理模式,用于在市场竞争机制的调节下提高公共产品管理水平,提高公共服务质量。它倡导政府公共部门学习运用私营部门成功的管理经验和竞争手段,在解决公共问题、满足公众需求的基础上,去提高公共服务的效率,强调政府和公众合作以较低的政府运作成本来为公众提供最有效的服务。
       在PPP项目中,可以借鉴“新公共管理运动”的经验。政府应主动引导私营企业通过合作积极参与到公共物品的供给和服务中来,找准定位,以“掌舵者”的身份从项目全生命周期角度进行PPP项目整个阶段的资产管理。
       基于公共物品理论和新公共管理运动,PPP项目的本质仍是政府投资项目,它的目的仍是为公众高效地提供优质的产品或服务。因此,在其全生命周期内不论在形成还是落地阶段,都应该保证PPP项目资产的合理确定、准确生成,例如筹划设计阶段要避免重建设轻运营现象的出现,防止设计冗余、功能过剩,施工建造阶段避免资产虚增,运维移交阶段要保证资产的保值和增值以及资产可持续性。
       3 PPP项目资产管理现状分析
       传统意义上的资产管理主要指实体资产在役期间的运行维护修理,其出发点是从资产可靠性的角度出发,结合维护管理的内涵,保证资产的稳定可靠运行。而本文说的PPP项目资产管理更侧重于整个资产相关价值的运动状态,其覆盖前期筹划设计,中期施工建造及后续运维移交等一系列资产寿命周期的概念,其出发点是整个PPP项目的公共性、经济性,为了资产形成更加流畅、运用更加顺利,各阶段只有融会贯通、紧密连接,才能更好地体现资产的价值。
       3.1筹划设计阶段
       筹划设计阶段,相关资料的编写存档是PPP项目资产形成的过程,是资产管理中不可缺少的一环,分析该阶段目前存在的问题,找准切口,才能更好地解决PPP项目资产管理问题。
       在PPP项目的前期筹划阶段,由于传统建设“重建设、轻运营”的思想根深蒂固,导致前期项目的筹划要求不够。随着PPP项目的展开,筹划阶段的两评一案报告雷同性出现的概率大面积出现,尤其是同一个咨询公司编报的文件,出现的概率更大,而且一些地方在开展“两评”时也存在流于形式的现象,值得关注和防范。目前PPP咨询市场良莠不齐,一些咨询机构缺乏专业性和独立性,更加导致两评一案内容不够精细、要求不够严格,从而使PPP项目资产的形成受阻,亟待问题的解决。
       设计阶段作为决策和施工阶段的过渡段,不仅是对决策阶段成果的延伸巩固,更是施工阶段能否更快更好建设PPP项目的基础。与建设项目投资多少及建成后的交付使用能否充分发挥经济效益,更与设计阶段形成的成果文件质量、深度有着直接联系。有研究表明设计阶段对造价有很大比例的影响,而随着项目进行,影响的程度呈下坡走势。因此,在项目全生命周期中设计阶段至关重要。然而在设计过程中,出现只一味地强调设计,忘却了设计目的性、为设计而设计的危机。这种危机则表现为设计冗余、功能过剩。
       3.2施工建造阶段
       施工建造阶段是继筹划设计阶段资料完成归档后的PPP项目生成落地阶段,即为PPP项目资产的生成阶段,此阶段对于资产管理的要求较高,为确保项目资产的准确性,从建设项目在PPP模式下的实施特点出发,分析在PPP项目中审计监督的重要性,以期在保证公共利益的前提下提升项目效率。
       3.2.1PPP项目建设期内
       目前,PPP项目在主要建设期内所跨时间范围较大,其相应的控制难度也较大,而且因为PPP项目参与方众多,其内部之间的结算体系较为复杂,常会因为项目内部账项的错、误报而造成一定难度和风险的PPP项目传统决算审计工作量的增加。因此如何在当前传统审计基础上建立适应PPP项目审计的审计体系十分必要。
       3.2.2PPP项目建设节点期间
       当前,PPP项目参与各方内部处于薄弱控制时往往处于项目建设的交接及关键节点期间,使审计工作受到一定的阻碍,同时因为项目建设资料之间的安全交接易受到威胁,则PPP项目的建设管理更应对交接及节点期间加强审计监管。
       3.3运维移交阶段
       PPP项目资产运营涉及的绩效评价及相关研究在PPP项目资产管理中扮演着不可或缺的角色。资产的运营在资产管理中占有重要部分,因此,处理它的方式和方法将直接反映资产管理的政策和手段,进而影响资产的使用效率。
       3.3.1绩效达标条件下
       PPP项目运营管理中,因为重建设、轻管理思想的肆行,对运营维护阶段PPP项目资产的认识不足,造成很多地方不够重视工程建成后的管理,导致了项目管理粗放、运营不良等问题。很多PPP项目在绩效考核达标状态下,出现一堆“烂摊子”问题,如因为政府不择手段地追求GDP导致的半截子工程和没必要开发区域的大量出现,如相关政府只因竞争和攀比,导致华而不实的机场和马路等的出现比比皆是。浪费现象在大量事实面前昭然若揭,导致了资本利用率的不足。因此对PPP项目资产建立合适的管理体制,使得政府严格掌管资产监督是PPP项目中不可缺少的一部分。
       3.3.2绩效不达标条件下
       随着PPP项目日渐增多,对PPP项目资产的使用提出了新要求和新任务,但目前一些PPP项目仍存在公共服务和设施资产“无作为”管理的观念,从而导致资产使用率低情况的出现,也常伴有资产闲置现象的发生,因此为了PPP模式的健康发展,更快更好地建设中国新型城镇化,找到适合我国发展道路的PPP项目资产管理体系至关重要。
       4 PPP项目资产全生命周期管理(PPP-ALM)模型构造与应用
       4.1PPP-ALM模型构造
       1965年美国国防部在部队内开始实行的美国军方的武器采购,是最早运用资产全生命周期管理的活动之一,它全面考虑整个生命周期内各阶段存在的问题,为了全生命周期管理效率最高,设计可行有效的措施,努力实现技术最优、质量最佳、进度最快、成本最低、服务最好、绿色环保的效果。
       资产全生命周期管理实际上就是以资产为中心,从资产全生命周期的角度出发,以提高资产整体效益的目标为导向,理论联系实践进行的管理方式。本文提出的PPP-ALM模型研究技术路线如图1所示。
       PPP资产全生命周期分为三大资产管理模块:一是以设计优化为核心的资产规划管理,二是以跟踪审计为核心的资产形成过程管理,三是以绩效监督为核心的资产使用及资产移交管理。
       4.2PPP-ALM模型应用研究
       4.2.1筹划设计阶段——五位一体设计审核
       (1)LCC在PPP项目设计阶段的应用
       全生命周期造价(LifeCycleCosting,即LCC),是从项目的长期经济利益出发,全面考虑筹划设计、施工建造、运维移交等全过程阶段,使LCC达到最小的一种管理理念和方法。
       本文在PPP项目设计阶段重点关注LCC的角度下,对项目建造和运维阶段进行全面系统的考量,以建设运维等成本对项目全生命周期产生的影响进行分析,备选多个可行设计方案,通过方案比较,按照LCC最低原则,由专家评选出最优的合理化方案。
       (2)价值工程在PPP项目设计阶段的应用
       然而,应当注意到LCC成本最小方案并不一定是全生命周期最优方案,通过引入“价值工程”对“功能与成本”分析,进一步对PPP项目设计方案进行比选和优化,用合理的成本获取合理最大功能,确保资源有效合理地配置,契合全生命周期管理的理念,以期实现PPP项目资产绩效最优的目标。
       具体说来,在工程设计阶段应用价值管理的重要意义在于,工程设计阶段应用价值管理的目的需要考虑项目不同利益相关者的价值取向,需要对PPP项目的利益相关者的利益诉求进行识别并且在众多利益诉求中寻求各方同意的妥协解,从而在对设计方案评选时就能兼顾项目的功能和成本,达到满足公共需求、提高公共利益的要求。
       (3)可施工性在PPP项目设计阶段的应用
       狭义的可施工性问题常指那些设计质量问题中的不便施工、不能施工的问题,可用设计优化的方式来加以解决。而广义的理解则通常以总体施工方案为视角考虑诸如总进度计划、总平面图布置等主要表现在早期实施阶段的施工需要。
       因此,广义的可施工性问题是可施工性分析的关键,通过设计为施工服务,可以大大降低施工成本,鼓励承包商进一步控制施工质量和施工进度,实现工程的整体价值。在建筑设计中,灵活利用积累的图纸和数据,实现信息的共享就能够有效提高设计与施工的联系,实现可施工性的应用。
       (4)BIM在PPP项目设计阶段的应用
       PPP项目阶段的设计成果与公众利益和社会资本的利益直接相关,BIM的应用所体现的集成优势能够让不同利益相关者在统一平台上解决问题,通过优化设计方案,减少施工期才能发现的设计错误,从而缩短工期、降低成本。其应用价值主要体现在以下4个方面:①可视化助力外部监督和公众参与度;②协同设计提高设计质量;③碰撞检查助力PPP风险防范;④模拟分析优化公共产品或服务。
       4.2.2施工建造阶段
       (1)PPP模式建设项目审计内容的深化——全过程跟踪审计
       以PPP项目资产全生命周期管理视角进行审计监督能够从项目整体的高度出发,通过系统的审计监管促使PPP项目效率的提升,并积极改善项目运行情况。在PPP项目的不同阶段审计所涉及的主要监督内容也不一致,介入时点的不同会导致审计监督效果的差异,审计监督的越早介入能够最大化全生命周期价值。
       施工阶段是将策划设计阶段的成果付诸实践,形成项目资产实体的关键阶段,它不仅完成资产数据信息的形成整理,也为运维移交阶段提供了基础。施工过程因其不可预见性蕴藏着较为复杂的风险因素,为此施工阶段是PPP项目资产能够实现的坚实保障,如果管理失控则会导致前期工作前功尽弃。从资产全生命周期管理目标要求出发,以PPP项目资产为研究对象,采用重点环节跟踪审计的方法,重点对PPP项目建造阶段合同管理、施工过程和竣工验收过程进行跟踪审计。
       (2)PPP项目全过程跟踪审计的主要内容
       跟踪审计是区别于事前审计和事后审计的审计模式。伴随着项目建设的开始,跟踪审计工作也随即展开,牢牢把握整个项目建设过程,使事后监督的局限性得以有效控制。
       全过程跟踪审计的审计工作从项目开始介入直至建设项目竣工结束,进行PPP项目全过程审计监管。根据项目建设的时间划分为四阶段,建设前的开工前审计,对资料文件进行依法依规性检查;建设期内的施工质量等审计监督;项目竣工时的结算审计;项目竣工后的财务决算审计。在全生命周期管理的背景下,为了有效提高建设效率和项目质量,全过程跟踪审计有着不可忽视的作用。
       4.2.3运维移交阶段
       PPP项目资产在运维移交阶段的管理,是政府和社会资本合作过程中充分利用混合所有制资产、合理配置资源的过程,其目的是促进PPP项目的运营绩效的稳定和提升。在实践过程中将通过“绩效考核”为抓手实现事前、事中、事后联动控制,确保PPP项目资产价值的稳定。
       (1)PPP项目运维阶段
       PPP项目绩效评价工作从项目策划阶段开始就受到政府部门和私人部门的重点关注。像梁艳红等人在研究中提出实践中由于绩效评价标准缺乏而导致失败的案例很多,表明PPP项目各阶段按照不同需求进行绩效评价重要性的意见。但由于PPP项目的非营利性、公共性等突出特点,不能仅仅以经济效益为基础进行项目绩效评价,要在PPP项目绩效评价目标定位基础上选择绩效评价的指标体系,就有利于实现项目资产使用效率最大、确保PPP项目资产的保值增值。同时为保证站在客观角度进行综合性的评价,评价指标的建立必须遵循一定的规则:①全面性与精简性相结合的原则;②理论与实践相结合的原则;③目标性与整体性相结合的原则;④完整性和导向性相结合的原则;⑤定量分析与定性分析相结合的原则;⑥规范性与公正性相结合的原则。
       (2)PPP项目移交阶段
       注意到大部分PPP项目最终需要移交其项目资产和特许经营权,这就要求在PPP合同中预先设定资产移交的程序,做好移交准备,合同约定好移交条款,设立好资产评估的标准,为PPP项目资产顺利移交奠定基础,主要目的在于明晰项目资产的产权、评估资产是否能够继续按照约定的移交标准等进行运作,使用价值或安全、环保隐患的确定,也都应于移交时一并进行明确。从PPP项目资产全生命周期管理体系出发,做好项目移交的保驾护航工作。
       5 结语
       本文从项目实施机构的角度,运用ALM模型构建PPP项目资产的全生命周期管理框架,就PPP项目设计阶段存在设计冗余、功能过剩,建造阶段资产虚化,运营阶段效率不足等问题,以资产全生命周期的视角对PPP项目的规划设计阶段、建造阶段、运维和移交阶段进行具体分析,政府通过设计优化、施工全过程跟踪审计和运营阶段严格监管等手段来实现资产的合理控制管理,将大大促进我国PPP模式的实施与推广执行,对PPP项目开展有重要意义。
       作者介绍:周晓杰1, 尹贻林1, 2, 王翔2(1.天津理工大学, 天津 300384; 2.天津大学管理与经济学部, 天津 300072)
 
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