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我国污水处理BOT项目的风险指标体系构建

2018-12-18 来源:《工程经济》作者:赵玉洁 王苏生 刘丽 点击:
       摘要:首先对比现有BOT模式的几种基本形式在融资、建设、运营和移交等阶段的差异;其次梳理BOT项目的风险特征:除了具备一般项目的风险特征外,还具有多样性和阶段性的特征。最后针对我国BOT污水处理项目的特征,归纳出具有2个一级指标,7个二级指标和17个三级指标的污水处理BOT项目风险指标体系。
关键词:污水处理;BOT项目;风险因素;指标体系
       1引言
       《2015年城乡建设统计公报》数据显示,2006年底,我国城镇污水处理能力只有0.61亿立方米/日,~1J2015年底,已经达到1.61亿立方米/日,年均增长率为10.19%,远超于世界污水处理量6%的年增长速度。同时,城镇污水处理率也从2006年的不到60%达到了2015年的85%。由此可见,我国的污水处理正处于行业生命周期的成长期,未来发展潜力巨大。项目的运营管理能力、资本运作能力、市场开拓能力、技术应用与开发能力、风险控制能力,都是污水处理项目的关键成功因素。
伴随着国内污水处理市场的不断成熟,将吸引多方投资主体参与,但同时,污水处理项目建设周期长、资金需求量大,亟需在项目的融资方式上进行创新。2004年,原建设部颁布的《市政公用事业特许经营管理办法》~I]2005年的《加强市政公用事业监督的意见》中,都对城镇污水处理的特许经营提供了指引,我国各城市污水处理开始引入产业化和市场化经营模式,兴起了以BOT为主导方式的市场化经营模式。BOT模式在污水处理项目中的应用,将带来一系列的益处,如减轻政府一次性投资建设的财政负担、充分利用国内较为丰厚的民间资本、规避引入外资的繁琐程序及财务风险、通过引入专业化团队提高管理水平等等。
       2BOT的概念及模式分析
       2.1BOT的概念
       BOT(Build。Operation-Transfer),即“建设.运营.移交”,是一种利用外资和民营资本兴建基础设施的新型项目融资模式。其主要基本思路是:政府通过特许权协议授权,继而项目发起人负责该项目的融资、设计、建造、运营和维护,在规定的特许期内向项目的使用者收取费用,由此回收成本并获得回报,最终在特许期满后将项目移交给政府。
       BOT作为发达国家和发展中国家都特别青睐的一种投资方式,被当作一种各国通用的模式广泛用于大型项目,特别是在基础设施建设领域。在发达国家,私营机构已经涉足供水、电力、公路、桥梁、隧道、停车场、地铁、港口、铁路、电讯、机场等诸多领域。
       在我国,BOT项目的发展起步较晚。总体来说,国内学者对其研究大体可以分为四个阶段:1995年之前是概念的引入阶段;1995年以后是推广和运用的研究阶段;1996年开始是相关具体问题的研究阶段;2000年以后是应用范围拓展的研究阶段。
       2.2BOT的模式
       在项目的实际运用中,BOT的具体模式并不是固定不变的。世界银行在《1994年世界发展报告》中就指出,BOT有三种主要的基本形式,即BOT、BOO和BOOT模式。针对实际项目的不同,又可以根据时间、地点、外部条件、政府要求及有关规定的不同派生出许多衍生模式。~FIBOOT(Build.Own.Operate-Transfer)、BOO(Build-Own—Operate)、BT(Build-Transfer)、FBOOT(Finance-Build-Own—Operate—Trans~r)、DBOM(Design.Build.Operate—Maintain)等。基于上述分析,进行了BOT的基本模式差异比较(详见表1),比较的差异点涵盖了项目建设的融资、建设、运营和移交等阶段。
       3BOT模式的风险特点
       风险指的是对未来所期望结果的不确定性,是存在于对现状主观预测和未来实际结果之间的差异。BOT项目中的风险,就是那些在项目融资、建设、运营和移交过程中,可能导致经济损失的因素。理论研究和实践经验已经表明,BOT模式在城市基础设施项目建设中具有显著的优越性,但是由于BOT项目具有投资规模大、时间跨度长、涉及当事人关系繁杂、资本结构特殊等特点,使得BOT项目除了具有一般项目风险所具有的典型特征(表2)以外,还具有自身的风险特点。
       3.1风险的多样性
       BOT模式同时拥有多个不同的利益主体,以围绕着特许经营权的一系列合同和协议为基础,多个利益主体在项目的多个阶段,共同参与特许经营项目的运作(图1)。从而,在多利益主体、多阶段的共同作用下,BOT项目的风险呈现出了多样性的特点。
       BOT模式下风险的多样性主要表现在两个方面:一方面,特许经营项目涉及多种经济活动,政治、经济及自然等外部环境,都将导致BOT项目潜在风险的多样性;另一方面,项目各参与方的期望收益、表现形式及衡量方式各异,相同风险对不同参与方的作用形式和影响方式也是具有多样性的。
       项目风险涉及不同的利益相关者(政府、项目公司、贷款银行以及承包商等)和不同的项目周期(项目的前期、建设期、运营期以及移交期等)在不同阶段不同的项目参与方对风险的表现形式、期望收益及衡量方式各异,即使是相同风险,对于不同的参与方的作用和影响也是具有多样性。表3对比了BOT项目在不同利益相关者和不同阶段下的相对高低。
       3.2风险的阶段性
       完整的BOT项目周期包括项目建设、运营、维护、移交四个阶段,由于各阶段的运作目标、运作背景和运作条件均有别于其他阶段,因此各种风险对整个项目的影响程度也将具有阶段性特征。
       在BOT项目中,建设阶段是风险最为集中的阶段,项目在此时尚未产生任何收入,但是却包括了项目的招投标、融资、规划、土地征用、成本质量进度、银行贷款等一系列风险,所以伴随着建设阶段的逐步推进,风险也是呈持续增高的趋势。项目的建设完工时,整个BOT项目风险也达到顶峰。随着项目运营时间的延长,项目的风险是逐步下降的。针对项目运营阶段,如果能够按照预定的项目计划来产生足够的现金流量以支付生产经营费用并最终偿还债务,项目的风险会随着债务的偿还而逐步降低。到B0T项目的移交阶段,项目已经平稳运行,故而此阶段的风险也降为零。图2直观地表明了BOT项目风险的阶段性。
       4污水处理BCIT项目风险指标体系的构建
       广州市西朗污水处理项目是我国首次采取BOT方式运作的污水处理项目。2000年以来,我国中央政府和各级地方政府进一步加大力度支持污水处理BOT项目,制定了各种发展政策来鼓励使用BOT模式投资建设城市污水处理厂项目,支持有实力的环保企业积极参与污水处理厂的建设运营。在我国,污水处理厂的BOT建设方式已经呈现出乐观、良好的发展趋势。很多采用BOT建设方式的污水处理厂已正式投入运营,并取得了一定的成功经验。
       但是,污水处理BOT项目具有上述BOT模式共同的风险特点,使得项目中各种不确定因素大大增加。因此,把握BOT项目的风险因素,建立一套相对完善的风险指标体系,对后续污水处理项目的风险的识别、评价与管理,规避由风险带来的损失,保障项目正常运行是十分必要的。
       4.1风险分类
       表4中列出了常用的风险分类方法。由于BOT项目具有明显的阶段性:前期、建设期、运营期、移交期等,并不是所有的风险因素都存在于BOT项目的所有阶段中,有些风险因素可能只存在于BOT项目的建设期和运营期,因此有些风险是可以避免的,但有些风险是无法避免的。综上所述,首先将BOT项目的风险按是否可以避免和控制划分为两大类,即系统风险和非系统风险。
       系统风险,指的是BOT项目的整个过程都起作用的风险,不能轻易地被分配,也无法避免。
       非系统性风险,指的是在BOT项目的某一阶段起作用的风险,可以由项目方加以控制,并能清楚地确定和分配。
       4.2风险细分
       本文归纳总结了既有文献对污水处理BOT项目风险因素的研究成果,可以看到,多数文献对风险的大类划分也是采用了系统风险和非系统风险,进一步验证了本文对风险的划分正确有效。进而,系统风险进一步被划分为政策风险、市场风险、金融风险及不可抗力力风险等四类风险;非系统又进一步划分为建设风险及运营风险;再对上述2类风险逐个细分,得到了污水处理BOT项目的19个风险因素(表5)。
       本文对已有的风险因素进一步进行研究。
       政策风险R1:目前我国污水BOT项目基本采用民间资本,由于我国民问资本的充沛和引入外资的手续繁琐,未来引入外资的可能性比较小,故而删除风险因素R11和R12污水处理BOT项目的法律变更,主要是针对于环境标准方面,为了更具针对性和具体性,故而将风险因素R13修改为“环境标准提高”,同样地,将R14修改为“税收优惠变化”;迄今为止,我国的污水处理BOT项目尚未出现过政府终止合同的案例,由于是基础设施项目,前期的可行性研究及审批都较为严谨和慎重,风险因素R15在我国的污水处理BOT项目中也可以忽略,故而删去R15
       市场风险R2:风险因素21R一价格变化,根据实际项目情况,主要来源于生产要素的变化和同类的价格竞争,为了更具针对性和具体性,此处将R211拆分为“生产要素价格变化”和“价格竞争压力”;我国的污水处理费用,是附加在居民水费当中,并未单开收费,故而删除风险因素R22
       金融风险R3:为方便日后研究,将风险因素R31阐述为“通货膨胀率”;我国的污水处理BOT项目,尚未出现同时利用我国国内民间资本和外国资本的情况,故而合并风险因素R32和R33为“利率/汇率变化”。
       不可抗风险R4:不可抗风险因素主要是由于客观存在的、人力不可抗拒的自然灾害等导致,此处保留风险因素R41
       建设风险R51:污水处理BOT项目的建设用地,基本上都是通过划拨形式得到,故而删除风险因素R51污水处理项目的建设材料可获得性,是由现代污水处理技术中—二三级工艺选择所决定的,为了更具针对性和具体性,故而将风险因素R53修改为“工艺选择”;同时,保留R52
       运营风险R6:污水处理项目中,技术的选择、配套设施的完备都直接影响到环境保护,究其源头,都是由于污水处理设备质量差,因此将风险因素R61、 R62和R63,合并为“污水处理设备质量差”;为了更具针对性和具体性,将因素R64修改为“公司管理效率不高”;污水处理BOT项目由于是政府的基础设施项目,在我国出现政府违约的可能性几乎为零,故而删除。
       其次,添加“供应风险”:污水处理项目与污水排量、污水水质、管网、污水中呈胶体和溶解状态的有机物、可导致水体富营养化的可溶性无极物等,都具有很大的关系。根据污水的实际情况和现代污水处理技术一级、二级和三级处理,将“供应风险”细化为“污水排量不足”、“污水水质超标”、“管网铺设不力”、“污水有机物浓度过低”、“污水营养比例失调”。
       最后,将具体的风险因素与其相应的承担方进行一一对应。本文已经阐述,BOT项目的风险具有其特殊的多样性和阶段性,将风险因素对应其不同的承担方,将有利于后续的风险管理。
       综上所述,本文归纳总结出了较为全面的、具有针对性且具体的我国污水处理BOT项目的风险指标体系,该套指标体系具有2个一级指标——系统风险与非系统风险,7个二级指标——政策风险、市场风险、金融风险、供应风险、不可抗力风险、建设风险和运营风险,17个三级指标(图3)。
       5结语
       本文在现有研究的基础上,归纳总结我国污水处理BOT项目风险指标体体系,并将各个风险因素与风险承担方进行一—对应,只有很好的识别出风险因素,才可以为未来的风险评估、风险分担定价、特许经营期和特许经营价格等—系列的研究提供完善的理论依据。(本文2017年发表于《工程经济》)
       作者介绍:赵玉洁h , 王苏生 , 刘丽(1.哈尔滨工业大学深圳研究生院, 广东 深圳 518055; 2.深圳市房地产评估发展中心博士后创新基地, 广东 深圳 518040 ;3.友谊国际工程咨询有限公司, 湖南 长沙 410000)
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