住建部门最近发出《关于征求房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法（征求意见稿）意见的函》（以下简称“征求意见稿”），本文再次进行深入探讨。
本文通过温故知新，从历史的逻辑中分析提出，应大力推行全过程工程咨询（建筑师负责制），做强设计咨询行业，提升业主方项目管理，创造条件推进“新型DBB”工程总承包模式。
（一）探寻历史逻辑，温故知新
工程总承包，是1990年代我国化工领域率先引进的一种FIDIC合同模式，即设计-采购-施工（EPC，银皮书）。
二十年来，建设行政部门多次发文件推广，化工、石油、电力工程等领域发展较快，房屋建筑与市政领域却没有突破性发展，这其中有何内在原因？笔者认为，应结合国际工程行业惯例，从历史的逻辑中予以思考。
房屋建筑项目，包括民用建筑、工业厂房、仓库及其配套工程的新建、改建、扩建工程，本文称作建筑工程。
我国现代意义的建筑工程设计、施工，源于19世纪初。1927年，中国建筑师协会在上海成立，以吕彦直、杨廷宝为代表的中国第一代建筑师，创造并实践了“建筑师负责制”这一汉语称谓；陈明记、新金记、陶馥记、陆根记“四大营造厂”，代表了中国早期的施工承包商群体。
当时，建筑师不但“画图”搞设计，也负责造价控制、材料选择，及施工监造，还承担着在业主、营造公司（厂）之间沟通协调的身份——这正是标准的国际建筑师负责制。
解放后，中国建筑师协会解散了。建筑工程由国家计委立项，财政拨款，设计院设计，施工企业按“国家定额”“包工不包料”施工，建材公司按“国家定额”供应材料，项目建成后计委代表国家验收，并作为固定资产移交给使用单位。在计划经济下，建筑师成为国家大机器上的一个零件。
1980年至1995年，上述“给国家盖房子”的投资建设体制发生了彻底的变化。设计单位实行收费制，施工单位改为“包工包料”合同承包模式。
尤其是受首个世行援助项目“鲁布革”模式的影响，我国开始推行与国际接轨的四项重要制度，即项目法人负责制、招标投标制、工程监理制和合同管理制。
项目法人对工程项目的投资、立项、设计、招标、造价、施工管理、竣工验收等全过程负责，逐步建立了以业主为中心的项目管理模式，清华大学建设管理系副教授邓晓梅称之为“业主自管”模式，参见图1。
1995年，参照工程咨询国际组织规则，我国工程建设行业改革力度加大。按照国际咨询工程师联合会FIDIC、国际建协UIA、美国注册建筑师协会AIA等国际工程咨询组织的定义，咨询工程师（Consulting Engineer，包括建筑师等）是以从事工程咨询业务为职业的工程技术人员和其他专业人员的统称；工程咨询公司提供技术、设计、管理以及监督和培训等方面的专业服务。
1995年前后的改革措施是，首先从“业主自管模式”分立出工程咨询（投资）、造价咨询、工程监理和招标代理等“专业咨询”，与原有的工程设计并驾齐驱，“五龙治水”式工程咨询碎片化管理体系正式形成，直至今天，参见图2。
这里须注意，前四项新生的“专业咨询”，并非是从“工程设计”中分立出来，而是从业主方职能中分设。
1995年之后的发展显示，在这套建筑业制度体系下，施工企业的主要职能是“包工包料，按图施工”。而工程项目管理，在国有投资和非国有工程中，却事实上形成了两种完全不同的管理模式。
国有投资工程的项目管理，新生的投资咨询、造价咨询、招标代理、工程监理，十分巧妙地迎合了业主方离散化管理、肢解工程需求，“碎片化”与“离散化”互为支撑，两两相利。虽然业主对碎片化服务的抱怨甚多，却也无奈。
非国有投资工程的项目管理，以房地产项目为代表，由于没有人提供一条龙式的全过程工程咨询（建筑师负责制）服务，就自发形成了“一条龙项目自管模式”，即房地产企业除完成投融资、拿地、销售等“主营”业务外，还“自营”完成策划、造价、招标、主材采购、工程监理与合同管理等“辅助”业务。清华大学建筑系副教授姜涌称之为“超级业主”。
2017年，国家开始推行全过程工程咨询、建筑师负责制。在“放管服”背景下，工程咨询（投资）、招标代理的企业资质、招标师执业资格首先已被取消，这是正本清源的一大进步。
发展全过程工程咨询（建筑师负责制），历史的任务落在设计企业身上。但我国设计企业从历史上就缺乏造价、招标、合同和项目管理经验，目前对发展全过程工程咨询（建筑师负责制），持“走着瞧”的观望态度；监理企业由于先天不足，想发展全过程咨询，也是有心无力；造价咨询企业擅长协助业主、PPP项目进行利益安排，参与全过程咨询的意愿积极。
在施工行业，化工、电力、石油、冶金等工业工程领域，以设计院作为EPC工程总承包的主力军，发展迅速；但是，建筑工程领域建筑设计院发展EPC，尚在初期探索阶段；
同时，建筑施工企业不满足于“包工包料，按图施工”的传统承包模式，提出“设计施工一体化”总承包的概念，他们以EPC名义与设计院组成联合体，积极推动国有投资项目实行“工程总承包”；2016年以来，他们签订了海量的PPP（+EPC）投资项目，变身“二业主”兼承包商，对行业走向将产生重大影响。
总之，在推动建筑项目“EPC工程总承包”方面，建筑施工企业比建筑设计企业表现得更为积极，但这并不符合以设计为龙头的工程总承包的改革初衷及国际惯例，应予以深入剖析。
（二）EPC不适合于建筑项目工程总承包
按照国际工程建设惯例，业主方、咨询方（含设计）、施工方三足鼎立，相互制约，形成“铁三角”。
从上节历史逻辑可以看出，我国建筑业体制的短腿是咨询方和业主方。 笔者认为，建筑工程领域可持续发展及“一带一路”项目合作，当前最急需的是推行全过程工程咨询（建筑师负责制），而不是急于推行工程总承包。
现阶段，尤其须厘清全过程工程咨询与工程总承包的概念区别，防止在“设计-施工一体化”的导向下，建筑企业继续畸形膨胀，阻碍了工程咨询业的拨乱反正和健康发展，造成建筑业“铁三角”“一腿独大”的不正常现象，参见图3。
有专家指出，工程总承包可“实现设计、采购、施工的深度融合”，这是对设计-采购-施工承包（EPC）的机械理解，值得商榷。
1999年FIDIC《设计采购施工（EPC）∕交钥匙工程合同条件》（银皮书）序言中，明确提出了EPC模式不适用的三种情况：
1）在招标投标阶段，承包商没有足够时间或资料用以仔细研究和证实业主的要求，或对设计及将要承担的风险进行评估；
2）建设内容涉及大量地下工程或承包商未调查区域内的工程；
3）业主需要对承包商的施工图纸进行严格审核并严密监督或控制承包商的工作进程。
对照以上1、3条可以看出， EPC模式对于我国的建筑工程项目并不适用。
这是因为，建筑工程项目特别是大型公建、住宅项目，具有非常强的“外部性”，施工方、业主方、咨询方社会影响及关注度高，因而“业主的要求”较难进行工程定义；加之未实行主材设备“标前招标”，暂定价及设计变更较多。
显然，建筑工程的以上特点，基本符合EPC模式不适用的三种情况。只有对个别交付标准比较明确的住宅项目，EPC工程总承包尚可适用。
大量工程案例证明，EPC多适用于大型工业项目如化工、石油、冶金、电力工程等，其投资规模大、专业技术要求高、管理难度大，具有设备制造占总投资比例较高、设计艺术性不强等特点；这类项目，以设备制造、供应、安装为主，如同预拌混凝土搅拌站、工程机械等成套机电产品加工合同，工程定义及项目产能明确，容易量化，适宜以EPC形式招投标。
综上分析，设计-采购-施工(EPC)承包模式，并不适合于建筑工程项目——这也正是多年来工程总承包在房屋建筑工程领域未能实质性发展的内在原因。
另外，EPC/DB模式不宜称之为“设计-施工一体化”。这一方面是因为， EPC/DB是FIDIC中的合同体系，我们直译为“设计-采购-施工承包合同条件”、“设计-建造承包合同条件”，是准确的。统一称作“工程总承包”，也是国人、国语的语言风格和习惯。
而将EPC/DB继续引伸为“设计-施工一体化”，甚至提出“设计、采购、施工的深度融合”，看似与EPC/DB内涵一致，其实这模糊了业主与承包商招标投标及合同界面中最重要的结算依据、结算方式和结算价格，忽视了发包前的工程定义的精细化要求，容易造成承包商无限索赔，结算过程严重扯皮。因此用直译更为客观、准确。
现在推行工程总承包，容易引起混淆和歧义的是：“设计”到底包括什么，由谁来做？这已造成广大业主和业内人士的混乱认识和不解。
因此，笔者认为，在引进EPC/DB并探索中国化的过程中，适宜直译，并理性分析其使用范围，没有必要再“造大词”，笼统地提一个“设计-施工一体化”，或“设计、采购、施工的深度融合”。
近年来，一些地方搞“EPC工程总承包”，发包时缺少“完整，准确，清晰”的工程定义文件作为发包依据，对占造价一多半的主材设备通常实行暂估价，施工过程再认质认价。由于缺乏发包计价依据，多演变为“费率招标”，未形成价格竞争机制，招投标流于形式。
国务院（2016）34号文件《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》要求，“逐步确立竞争政策的基础性地位。”这种非市场机制配置资源的“恶”规则，其结果必然是更为严重的“三超”与“高冒”，这与工程总承包（EPC∕DB）降低造价的初衷背道而驰。
关于“设计-施工一体化”的欠合理性及严重后果，可参见吴奕良主编的《纵论中国勘察设计咨询业的发展道路》一书P244页。目前，有些企业以EPC名义，采用的“拉郎配”方式承包国有投资工程，依然是设计、施工两张皮，影响了工程总承包市场正常发育，被业内人士病垢为“假EPC”，其实质是施工企业为了取得施工承包权，就是这种概念混淆的结果。
反过来想想，国际EPC模式源于私人投资工程，为什么一定要仅仅抓住国有投资工程？如果面对非国有投资项目，这种“设计-施工一体化”的工程总承包制度政策又当如何？
（三）推行工程总承包需提升业主方项目管理
姜涌教授认为，“征求意见稿”中，看似总承包企业责任重大，其实在缺乏必要的工程定义条件下，承包商可无限索赔，双方严重扯皮，业主可能会成为冤大头，而不仅仅是鸡蛋放到一个篮子里的风险。
因此，提升“铁三角”中业主方的项目管理和服务能力，是推行工程总承包的必要条件。
同济大学丁士昭教授引进的工程项目管理，实质上就是强调业主方管理。我国大陆法系及集权文化的特点，社会契约意识先天不足，必然决定了建设业主在工程项目管理中的中心与强势地位，这无可厚非。
我国建筑立法和市场监管“重乙方，轻甲方”，建筑市场治理多放在对施工企业这一“弱势群体”的严管重罚上，参见图5。
长期以来我国并没有管理“甲方”的部门和制度法规，建议政府管理部门加强对建设业主行为的研究和管理，提升建设业主项目管理能力，着力落实“真招标”，弥补建设业主这一建筑市场监管的短板，使得建筑市场监管能覆盖和惠及这一“死角”。
建议抓紧制定《建设单位管理办法》，比如，
1）明确住建行政部门为建设单位行为的监管部门，将管理部门“招投标管理处”改为“业主监管处”；
2）建立、完善工程设计咨询制度体系，提升工程定义及招标文件的精细化，支持建设单位援外DBB“强起来”；
3）把建设单位行为监管纳入建筑市场诚信体系，加强合同备案及事中、事后监管；
4）加强对政府工程的发包、结算和工程拖欠款的监管，等等。
另外，长期以来建筑行业管理“重施工，轻设计咨询”，造成我国工程咨询的碎片化管理体制，设计单位只会画图，不懂经济、合同、材料、项目管理，建设单位得不到最为迫切的一体化、全过程工程咨询支持，导致其实质上处于“弱势”地位。
目前，急需提升设计单位的全过程咨询服务能力，助力业主方项目管理。 笔者认为，制定工程总承包制度，应以保护业主利益、提高建设效率为出发点，以固定总价、可招标竞争、降低工程造价为目标，以工程总承包方与建设业主之间的职权及招投标交易范式为核心，以招投标、评定标、合约签订等工程定义条件为重点。
具体措施是，大力推行全过程工程咨询（建筑师负责制），从体制上助力提升建设业主的项目管理能力，从机制上提高工程定义、招标、造价及合同管理质量。加强财政和国有资金的使用安全，杜绝“三超”根源，这是唯一正确的办法。
业主方通常还关心分包与转包问题。工程分包是国际通用的组织形式，而转包或变相转包应予禁止。区分转包与分包，其实很简单，即按造价抽取“固定管理费”的，就是转包或变相转包。
（四）综合施策，
为推行工程总承包创造条件
1999年，国务院发布了《关于工程勘察设计单位体制改革若干意见》，明确提出勘察设计单位的发展方向是国际通行的工程公司、工程咨询设计公司、设计事务所、岩土工程公司等4种模式，参见图6。
笔者认为，现在提出全过程工程重乙方，轻甲方重施工，轻设计咨询
咨询（建筑师负责制）与上述文件是一致的，市场有需求，目前应集中精力落实好，使设计企业首先转型为工程咨询设计公司。尔后，部分设计企业自然会转型成为工程公司。
从设计企业内部职能分析，工程总承包的实质是“以设计为核心的设计-采购-施工总承包”，核心是设计——具备全过程控制内涵的“设计”。
目前，我国绝大部分房建与市政设计企业连全过程工程咨询（建筑师负责制）都做不了，更为复杂艰巨的工程总承包，自然也做不了。而我国施工企业由于“按图施工”的习惯，即使特级企业新办或收购的设计部门，或一些集团拥有的下属独立设计企业，目前看也是“两张皮”，并没有形成国际工程公司以“设计”统领工程总承包的内在功能。
必须引起重视的是，目前直接提出工程总承包，条件并不成熟，而且有可能转移工程咨询业的改革视线，影响设计企业的改革和全过程工程咨询的推进。
再次强调，全过程工程咨询（建筑师负责制），属于工程咨询的范畴，是包服务，不涉及物质化产品的生产，提供的是智力型咨询服务，收取的是费；施工总承包、工程总承包，是包工程，是一种物质化的建筑生产，提供的是实体化的建筑产品，获取是工程造价。
两者在责任性质、价值诉求、盈利模式和服务采购模式上都完全不同，防止有意或无意的混淆，造成混乱。
值得重视的是，全过程工程咨询（建筑师负责制），是建筑业的“重大改革”，牵一发动全身，绝不是纯粹“设计”的事，其核心虽是建筑师执业责权利的恢复，但将引起工程咨询（投资）、工程造价、工程监理、招投标改革的联动。它不但可加速设计企业向工程咨询、工程公司转型，是中国工程咨询业的拨乱反正，而且可为下一步发展工程总承包，打好水到渠成的基础。
笔者认为，落实国办“19号文件”，对全过程工程咨询、工程总承包、设计深度、造价管理改革、建设业主监管等需系统思考，综合施策，结合“放管服”重点放到市场环境的营造上。
建议从理顺工程咨询业体制入手，提高相关政策、规范、标准、合同示范文本的联动性，整体协调推进。具体建议：
（1）整合碎片化，形成中国工程咨询业的一体化管理体制。政策制定切忌零敲碎打，各自为政。尤其重视工程造价与设计的融合，这对工程质量及建筑品质的提升，落实安全生产及农民工工资责任，有直接关系。
（2）建议目前首先全力推进全过程工程咨询（建筑师负责制），同时加强对建设业主的监管，并作为加强建筑市场监管的突破口和着力点，部署研究“新型DBB”模式，创造条件推行工程总承包。
（3）将造价管理归属建筑市场监管部门管理。因为造价是工程项目各干系方共同关心的项目灵魂，造价融入设计是全过程工程咨询的重点和难点。缺乏设计深度、造价管理改革的配合，全过程工程咨询（建筑师负责制）、工程总承包的制度预期将大打折扣。
（4）下大力气推动行业立法。费麟认为，相比各种实施意见、管理办法，应在系统研究的基础上，加快造价管理制度改革，加强建筑行业立法工作。如，修订《建筑法》、《注册建筑师管理条例》、《基本建设程序》等，制定《工程咨询业管理条例》、《建筑设计竞赛条例》等，修改注册建筑师考试大纲、建筑院校教育大纲等。（本文来源于《中国勘察设计》杂志2018年2期,作者王宏海）
